Der Befund ist präzise benennbar: Die EU-Kommission wollte mit der Packaging and Packaging Waste Regulation (PPWR) 27 unterschiedliche nationale Verpackungsregimes durch ein einheitliches Regelwerk ersetzen. Verabschiedet wurde die Verordnung am 22. Mai 2024, in Kraft getreten ist sie am 11. Februar 2025, die zentralen Anwendungsfristen starteten am 12. August 2026. Das erklärte Ziel — Abfallreduzierung, bessere Recyclingquoten, einheitliche Standards — ist legitim und in der Branche weitgehend unbestritten. Strittig ist die Bauweise: Eine Verordnung, die auf Kleinbetriebe dieselben Strukturpflichten anwendet wie auf Großkonzerne, schafft keine gleichen Bedingungen. Sie schafft gleiche Pflichten bei ungleichen Kapazitäten.

Das Bevollmächtigtenprinzip als Kipppunkt

Das Kernproblem liegt in Artikel 45 PPWR. Wer verpackte Ware direkt an Endkunden in einem anderen EU-Mitgliedstaat liefert, gilt dort als Hersteller im Sinne der Verordnung — und muss einen Bevollmächtigten im Zielland benennen. Dieser Bevollmächtigte übernimmt die Registrierung beim nationalen Rücknahmesystem, die Meldung von Verpackungsmengen und die Haftung gegenüber Behörden. Die Pflicht gilt ab dem ersten Paket, nicht erst ab einer Mengenschwelle.

Das Rechnungsprinzip ist simpel: Ein KMU, das in zehn EU-Länder liefert, braucht zehn Bevollmächtigte. Wer alle 26 übrigen Mitgliedstaaten bedient, braucht potenziell 26 davon. Die Kosten für diese Dienstleister werden im Markt auf mehrere hundert Euro je Land und Jahr geschätzt; bei breiter Abdeckung ergeben sich jährliche Fixkosten im vier- bis fünfstelligen Bereich — bevor eine einzige Sendung abgeht.

Der Händlerbund registrierte nach Inkrafttreten der Verordnung einen erheblichen Anteil seiner Mitglieder, die den grenzüberschreitenden Versand einschränken oder einstellen wollen. Die Wirtschaftskammer Österreich sprach am 11. August 2026, also einen Tag vor dem Inkrafttreten, von einem „enormen Schaden" für den heimischen Onlinehandel. Die IHK für Oberfranken Bayreuth warnte vor einem „Bürokratiemonster" und forderte Erleichterungen für KMU. Etailment.de dokumentierte den Rückzug erster Händler bereits in den Wochen vor dem Stichtag.

Die gescheiterte Bagatellgrenze

Dass der Gesetzgeber das Problem kannte, belegt die Entstehungsgeschichte. Die EU-Kommission hatte im Juli 2025 vorgeschlagen, die Bevollmächtigtenpflicht für Unternehmen mit bis zu 49 Mitarbeitern und einem Jahresumsatz unter zehn Millionen Euro bis 2035 auszusetzen. Der Vorschlag wurde nicht weiterverfolgt. Die Verordnung trägt das Resultat: keine Mindestmenge, keine Umsatzschwelle, keine Übergangsfrist für Kleinstbetriebe beim Bevollmächtigtenregime.

Das stärkste Argument für diese Entscheidung lautet, dass Ausnahmen den ökologischen Kern der Verordnung aushöhlen: Wenn Millionen Kleinsendungen unreguliert bleiben, entfällt ein relevanter Teil des Verpackungsvolumens aus dem Kreislaufsystem. Hinzu kommt die Kontrolllogik — eine mengenbasierte Schwelle wäre leicht zu umgehen, indem man Sendungen unterhalb der Grenze hält. Dieses Argument hat Gewicht. Es erklärt aber nicht, warum dasselbe Ergebnis — Erfassung aller Verpackungsmengen — nicht über ein zentralisiertes EU-Melderegister erreichbar wäre, das den Bevollmächtigten je Land ersetzt. Genau das fordert der BEVH seit Monaten; eine strukturierte Antwort der Kommission auf diesen Vorschlag ist öffentlich nicht dokumentiert.

Was die Zahlen tragen und was sie offenlassen

Die ökologischen Ziele der Verordnung sind quantifiziert: fünf Prozent weniger Verpackungsabfall pro Kopf bis 2030, fünfzehn Prozent bis 2040. Das Bundesumweltministerium und das Umweltbundesamt halten diese Ziele für erreichbar. Für die Abschätzung, wie viel des Reduktionsziels durch das Bevollmächtigtenregime konkret erreicht wird — im Unterschied zu den ebenfalls in der Verordnung enthaltenen Materialanforderungen und Recyclingnormen —, fehlen öffentliche Modellrechnungen. Die ökologische Last des Bevollmächtigtenmechanismus ist bislang nicht von seinen Compliance-Kosten getrennt ausgewiesen.

In Deutschland ist die Registrierung im LUCID-Register der Zentralen Stelle Verpackungsregister (ZSVR) für alle verpflichtend, die verpackte Produkte auf dem deutschen Markt in Verkehr bringen. Die ZSVR existiert seit 2019 und gilt als funktionsfähig. Wie gut sie mit der zusätzlichen Vollzugsaufgabe — Erfassung ausländischer Bevollmächtigter für in Deutschland tätige Händler — skaliert, ist noch nicht messbar. Rückmeldungen nationaler Vollzugsbehörden zur Kontrollierbarkeit grenzüberschreitender Kleinsendungen liegen öffentlich nicht vor; IHKs und Verbände charakterisieren den Vollzug im Ausland als „lückenhaft".

Der föderale Befund

Die Bundesregierung hat ein nationales Verpackungsrecht-Durchführungsgesetz auf den Weg gebracht, um die EU-Regeln „bürokratiearm und praktikabel" umzusetzen und bewährte Strukturen zu übernehmen. Der Wille zur nationalen Entschärfung ist erkennbar. Das Durchführungsgesetz kann jedoch die EU-Verordnung nicht aushebeln — die Bevollmächtigtenpflicht ist EU-Recht mit unmittelbarer Wirkung. Was auf Bundesebene gestaltet werden kann, sind Vollzugsmodalitäten und Informationsangebote, nicht die Struktur der Pflicht selbst.

Hinzu kommen ab 2030 weitere Anforderungen: Mindestrezyklat-Anteile in Kunststoffverpackungen, Mehrwegangebote für den E-Commerce. Für Betriebe, die heute überlegen, ob sie den EU-Auslandsversand halten können, ist das eine Planungsbelastung, die über den gegenwärtigen Stichtag hinausreicht.

Woran sich die Deutung prüfen lässt

Ob die PPWR den Binnenmarkt für KMU dauerhaft fragmentiert oder ob sich praxistaugliche Lösungen — ein EU-weites Zentralregister, ein gemeinsamer Compliance-Dienstleister, eine nachgezogene Bagatellgrenze — durchsetzen, zeigt sich an zwei Indikatoren: Erstens an der Zahl der KMU, die bis Mitte 2027 ihren EU-Auslandsversand aufgegeben haben (erfassbar über ZSVR-Registrierungsdaten und Verbandserhebungen). Zweitens daran, ob die EU-Kommission den ausgesetzten Bagatellgrenze-Vorschlag in der laufenden Überarbeitung wieder aufgreift — oder ob er dauerhaft vom Tisch ist.